¿Quién debe elegir a quienes vigilan a los partidos?

La legitimidad de origen del CNE y la confianza en sus decisiones.

Por Renato Contreras Ortega (*)

El modelo colombiano encomienda al Congreso de la República la elección de los integrantes del Consejo Nacional Electoral (CNE), previa postulación de los partidos o movimientos políticos con personería jurídica o de las coaliciones entre ellos y mediante el sistema de cifra repartidora. 

La fórmula busca reproducir el pluralismo político dentro de la autoridad electoral y dotar a sus miembros de legitimidad democrática indirecta, aunque con limitaciones a la representación de las minorías políticas, las que por sí solas no alcanzan espacios propios de participación, con lo que instaura, al menos entre las principales fuerzas políticas, un esquema de «vigilantes recíprocos» [1]. 

La cuestión no es teórica ni remota: el periodo institucional del actual Consejo concluye este mes de agosto, de manera que el mecanismo descrito está llamado a aplicarse nuevamente en algunos días, lo que hace oportuno examinar sus implicaciones.

Esta forma de elección, no obstante, contiene una tensión que no puede ignorarse: quienes participan en la conformación del órgano son también representantes de los destinatarios de su regulación, inspección, vigilancia y control: partidos políticos, campañas electorales y candidatos. 

Es de precisar, sin embargo, que la procedencia política no demuestra, por sí sola, dependencia ni parcialidad. Ser postulado por un partido, como lo fui en su momento, o, en ciertos casos, el haber sido congresista, candidato, dirigente o asesor partidista tampoco excluye necesariamente la idoneidad; por el contrario, la experiencia política puede aportar conocimiento del sistema y comprensión de sus actores.

En últimas, el problema no son las personas consideradas aisladamente, sino un diseño que no establece suficiente distancia entre las organizaciones políticas, o entre algunos participantes en la competencia partidista (excongresistas y/o excandidatos) y la función posterior de vigilar, investigar o decidir sobre quienes participaron en la postulación.

La evidencia documental permite precisar esa tensión, en tanto que varios partidos no se han limitado a comprobar las calidades constitucionales exigidas. Algunos han requerido militancia mínima por un tiempo determinado —un año, seis meses—, la que, incluso, debía ser activa e ininterrumpida, o han demandado que se cuente con respaldo político interno; otros se han conformado con exigir afiliación y militancia actuales, aunque sin antigüedad mínima, o, sin imponer militancia expresa, le han reservado a su dirección amplias facultades de decisión. En varias colectividades, en cambio, no se encontró una reglamentación pública equivalente.

Estas exigencias no prueban que quienes resulten elegidos conserven instrucciones partidistas. Sí muestran que el acceso a la postulación puede depender de filtros de pertenencia política definidos por organizaciones que más tarde estarán sometidas a las decisiones del CNE. La exigencia no es uniforme, los criterios de mérito tampoco lo son y la transparencia del procedimiento varía de un partido a otro.

A ello se suma, en algunos casos, el tránsito próximo entre actividad política electoral y magistratura. La revisión histórica evidencia que, en distintos periodos, algunos integrantes llegaron al CNE después de haber ejercido cargos de elección popular, ocupado posiciones directivas partidistas o participado recientemente como candidatos. Esta constatación debe manejarse con cautela: es un indicador de riesgo institucional, no una prueba individual de subordinación. De ahí que su relevancia se centre en la apariencia objetiva de imparcialidad y en la confianza que el diseño puede generar.

En materia electoral, la legitimidad no depende únicamente de que la decisión sea jurídicamente correcta. También importa que el procedimiento y la composición del órgano permitan reconocerla como imparcial. La conocida exigencia de que quien ejerce una función de garantía no solo sea independiente, sino que lo parezca, adquiere aquí un contenido institucional: los partidos deben poder participar en la vida democrática sin que su capacidad de postulación se transforme en influencia real o aparente sobre quién los controla.

La respuesta no consiste en trasladar automáticamente la elección a la ciudadanía, como ocurrió recientemente en México con la elección de los magistrados que conforman el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Si bien la elección popular puede reforzar una forma de legitimidad democrática, también puede introducir riesgos distintos: campañas financiadas por actores interesados, dependencia de estructuras políticas, incentivos para adoptar posiciones populares y selección basada en reconocimiento público antes que en competencias técnicas. La experiencia comparada reciente aconseja evaluar con especial cuidado esa alternativa. La popularidad no equivale a idoneidad, aunque ambas puedan concurrir.

Entre la elección exclusivamente partidista y la elección popular directa existen fórmulas intermedias: convocatoria pública; requisitos comunes y verificables; evaluación independiente de conocimientos y experiencia; audiencias transparentes; publicación de hojas de vida, apoyos y conflictos; listas conformadas por mérito; elección final con componente democrático; reglas estrictas de impedimento, y periodos de enfriamiento respecto de candidaturas, cargos de elección popular, direcciones partidistas y funciones gubernamentales estrechamente ligadas a la competencia electoral.

Otra opción es desligar esta elección de los partidos políticos y seleccionar a sus integrantes mediante concursos públicos de méritos, con libre postulación, verificación de experiencia relacionada e inhabilidades e impedimentos claros que garanticen, en la medida de lo posible, autonomía e independencia en el ejercicio de la función encomendada, lo que, sin embargo, no garantiza el pluralismo y, al final, siempre dependerá del factor humano.

También deben contemplarse incompatibilidades posteriores. La magistratura electoral no debería convertirse en plataforma inmediata para candidaturas, direcciones partidistas o cargos gubernamentales de naturaleza política. La independencia debe protegerse antes, durante y después del ejercicio de la función.

Ninguna fórmula elimina completamente la política de la integración de una autoridad electoral. Tampoco sería realista fingir que el diseño del sistema carece de dimensión política. Lo que sí puede hacerse es impedir que esa dimensión absorba la función de garantía, debilitando sus componentes jurídico, técnico e imparcial.

La reforma del CNE debería proponerse una finalidad concreta: preservar el pluralismo sin trasladar mecánicamente la representación partidista al ejercicio del control electoral. El punto no es negar la política ni descalificar trayectorias individuales, sino establecer la distancia institucional necesaria para que quienes vigilan a los partidos puedan decidir con independencia y, además, ofrecer razones suficientes para que la ciudadanía así lo perciba.

[1] Idea Internacional. Diseño de Administraciones Electorales. Avance del Manual de IDEA Internacional. Idea Internacional. Estocolmo. 2006. También en Ace Project Knowledge. Enciclopedia Ace. Administración electoral. En línea: Disponible en https://aceproject.org/ace-es/topics/em/default.

(*) Renato Contreras Ortega. Abogado. Exmiembro del CNE. Magíster en Justicia Constitucional y DDHH (U. de Bolonia) y en Derecho Administrativo (U. del Rosario). Docente. Observador Electoral.

Para leer y ampliar sus textos y la serie Reforma Electoral puede ingresar a recortt.blogspot.com